发布时间：2014年12月10日   来源：光明网

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出实现全面推进依法治国总目标必须坚持的几个原则中第一个就是“坚持中国共产党的领导”，指出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。《决定》第七部分提出了坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化等七个方面的任务，来落实加强和改进党对全面推进依法治国的领导。贯彻落实《决定》精神，就要理直气壮地坚持党对依法治国的领导，把党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。

 

　　邓世豹：没有依法执政就没有依法治国

　　依法执政进程决定依法治国进程，依法执政水平决定法治国家水平

　　全面实施依法治国是中国共产党在新时期提高党的执政能力和执政水平的必然要求。中国共产党是中国执政党，在推进依法治国中具有特殊的地位与作用。依法执政是依法治国的基本前提与重要保证，是实现依法治国的关键。依法治国必须坚持党的领导，坚持依法执政。

　　依法执政必须维护宪法法律权威

　　法治国家法律具有至上权威。在中国，宪法是法律体系的基础，是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。依法执政首先要坚持依宪执政，维护宪法法律权威。《决定》特别强调，在中国“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。法治的价值在于限制权力，保障公民权利。执政党的领导干部又是各级国家机关领导人，掌握并行使国家权力，是依法治国的最大关切点。维护宪法法律权威，各级党的领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。

　　依法执政必须遵守法治运行规律，改进执政方式

　　法治是法律治理，法治中的法律运行有自身的规律，推进依法治国必须加强党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程，又必须遵循法治规律，改进党对法治工作的领导，必须在法律运行不同阶段，实行不同的领导方式和措施，“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。”

　　立法是法治运行的重要环节，是法治过程的起点，在中国又是实现党的领导和人民当家作主相统一的主要载体和根本体现。坚持党对依法治国的领导首先要坚持党对立法工作的领导，党对立法工作的领导确保法律体现党的意志和人民意志的统一，保证立法的科学性和立法过程民主化。“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，公正是法治的生命线。严格执法，公正司法是法律全面贯彻实施的保障，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。党对执法司法领导目标在于确保宪法法律全面准确实施，重心在于保证执法，支持司法，严禁任何党员个人和领导干部插手个案，干扰执法机关办案，妨碍司法公正。依法执政就要“坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象”。“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。”司法活动是专业活动，需要由法律专业人员独立进行，“各级党委政法委员会要把工作着力点放在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，带头依法办事，保障宪法法律正确统一实施”，而不是直接审案、批案。

　　法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，知法、守法是法治国家公民的普遍要求，依法执政要求党员干部必须带头学习宪法法律，模范守法，进而引领全体公民学法、守法，“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。

　　依法执政必须提高党员领导干部运用法治思维和依法办事的能力

　　法治并不否定人的作用，关键在于有什么样素质的人才能对法治建设发挥正能量。只有具有法治思维，并能够运用法治方法处理问题的人才能在法治中发挥积极作用。执政党的党员特别是党员领导干部负有国家管理职责，直接行使国家权力，他们的法治素质和法治能力既是依法执政能力的体现，又是依法治国水平的体现，“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者”。依法执政必须提高党员干部法治思维和依法办事能力，法治思维就是权力法定，权力有限，任何权力行使必须于法有据。只有党员领导干部运用法治思维和法治方法行使国家权力，深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，才能促进法治国家建设。

　　依法执政进程决定依法治国进程，依法执政水平决定法治国家水平，没有依法执政，就没有依法治国。

　　（作者系广东财经大学法学院院长、教授）

 

　　郑志国：必须理直气壮地坚持党对依法治国的领导

　　党的领导是实行社会主义法治、组织开展经济政治文化社会生态“五位一体”建设最重要的保证

　　党的十八届四中全会《决定》强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”《决定》深化和拓展了对党的领导地位的认识，下面就此谈几点看法。

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。从哲学上讲，本质是事物的内在属性，是一事物区别于其他事物的基本标志；本质特征则是代表事物发展方向和趋势的特征。一般来说，经济基础决定上层建筑；在特定历史条件下，上层建筑决定经济基础的发展进程和前途。在我国社会主义初级阶段，共产党作为上层建筑的核心，决定整个社会的发展进程和前途。实际上，中国特色社会主义具有多方面特征：经济建设以实现全体人民共同富裕为目标，公有制主体、多种所有制经济共同发展；政治建设坚持共产党领导，实行人民民主；文化建设以马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，践行社会主义核心价值观；社会建设追求和谐、公平、正义；生态文明建设力求可持续发展等。在所有这些特征中，党的领导是最本质的特征，因为党的领导是开辟中国特色社会主义道路、创立中国特色社会主义理论体系、建立了中国特色社会主义制度最关键的因素，党的领导是实行社会主义法治、组织开展经济政治文化社会生态“五位一体”建设最重要的保证。

　　党的性质和理想、目标决定必须保持和维护其在依法治国中的领导地位

　　按照党章规定，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，具有“三个代表”性质。这种性质由马克思列宁主义同中国实践相结合而铸就，从党诞生之日起，在新民主主义革命和社会主义建设过程中不断锤炼，特别是改革开放以来在建设中国特色社会主义实践中经受了各种考验。实践已经并将继续证明，党通过不断加强和改进自身建设，能够保持先锋队和“三个代表”性质，发挥领导核心作用。党的现阶段目标是建设中国特色社会主义，实现中华民族伟大复兴，具体概括为“两个一百年”目标，它集中反映了中国人民的根本利益，是中国人民团结奋斗的共同思想基础；党的最高理想和最终目标是实现共产主义，它基于对人类社会发展规律的科学认识，反映了世界历史的必然趋势。党领导人民为现阶段目标和最终目标而奋斗的过程既分为若干阶段，又具有长期连续性，归根到底是为了造福于中国人民，同时对人类作出较大贡献。党的性质和目标决定必须保持自己在依法治国中的领导地位。

　　党的领导地位的合法性毋庸置疑

　　西方国家的政党通常代表特定阶级或阶层、集团或群体的利益，通过竞选取得执政地位。与此不同，中国共产党的执政地位是在民族危难时刻领导人民进行新民主主义革命取得胜利，推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山后取得的。共产党领导人民站起来了，人民衷心拥护共产党执政。在和平建设时期，人民可以通过直接选举，也可以通过间接选举和制定宪法来赋予一个政党领导地位和权力。经全国人民反复讨论和多次修订、由全国人民代表大会通过的宪法明确规定了共产党的领导地位。因此，中国共产党的领导和执政是完全合法的。这种合法性的实质在于人民拥护和支持。新中国成立65年来，党领导人民进行社会主义建设，取得了举世瞩目的成就。中国改革开放以来的经济发展成就超过了同期世界上所有其他国家，包括那些实行多党竞选的国家。按可比指标计算，1980－2011年中国国内生产总值增长了35.29倍，美国、日本、德国、英国、法国等国家分别增长了3－7倍，印度、巴西、埃及分别增长了9倍多，阿根廷、墨西哥分别增长了4倍多。尽管中国在发展中还存在这样那样的问题，但是共产党有决心、有能力、有办法领导人民逐步解决这些问题，实现中华民族伟大复兴的中国梦，绝不会辜负人民的信任和支持。如果不顾这些事实，单纯根据执政党是否通过普选竞争产生来判断其合法性，那是完全错误的。

　　依法治国可以实现廉洁政治

　　多党竞选的监督作用非常有限，并不能有效预防腐败。美国被认为法治水平比较高，但是一些腐败现象已经合法化：虽然企业和个人直接给官员或议员送钱办事违法，但是可以找职业说客等中介机构，交一笔费用，由中介机构游说政客，制定对自己有利的法律政策，或者阻止通过对自己不利的法律；政客竞选时则要求这些企业赞助，名为政治投资，许诺当选后将给予好处。这实质上就是权钱交易，不过通过中介机构来完成，实现合法化。中国共产党长期执政，通过不断加强自身建设，全面推进依法治国，完全可以实现廉洁政治。

　　（作者系中共广东省委党校中国特色社会主义研究所教授）

 

　　袁古洁：“五个体系”是建设社会主义法治国家五大抓手

　　“五个体系”构成法治体系的丰富内涵

　　党的十八届四中全会通过的《决定》描绘了全面依法治国的新蓝图，“总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。要建设社会主义法治体系，必须“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。五个体系的建设是建设社会主义法治国家的五大抓手，它构成法治体系的丰富内涵。

　　完备的法律规范体系是建设法治体系的基础

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。要建设法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。改革开放36年来，在中国共产党的领导下，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，以宪法为核心，包括法律、行政法规、地方性法规等不同层次法律规范在内，我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设总体上做到了有法可依。但我们在立法领域仍然面临着一些突出问题，法律法规解决实际问题的有效性不足，针对性、可操作性不强，立法质量需要进一步提高，立法工作中部门化倾向较为突出，一些地方利用法规实行地方保护主义等，因此，必须不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

　　首先要健全宪法实施和监督制度。宪法是一个国家的根本大法，法治权威能不能树立起来，要看宪法有没有权威。设立国家宪法日、公职人员公开向宪法宣誓等制度，能引导全社会共同尊重和遵守宪法法律。其次，要完善立法体制，深入推进科学立法和民主立法。要坚持立改废释并举，加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。

　　高效的法治实施体系是建设法治体系的核心

　　高效的法治实施体系是法治体系的生命，法律的有效实施是全面推进依法治国的重点和难点，必须通过严格执法、公正司法、全民守法把法治落实到社会生活的各个层面。

　　坚持严格执法。行政机关不得法外设定权利，要推行政府权力清单制度，把权力关进制度的笼子里，全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

　　保证公正司法。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。为了保证司法公正，党的十八届四中全会作出六大部署，这六大部署对于司法公正的实现与司法公信力的提高将起到全方位且深层次的作用和影响，以让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

　　推动全民守法。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰，要培育信仰法治的社会认同，凝聚全民的法治共识，形成全民守法的良好氛围。

　　严密的法治监督体系是建设法治体系的关键

　　只有对权力予以足够的约束和监督，才能防止权力滥用。法治监督体系分为国家和社会两种体系，国家监督包括权力机关、行政机关、司法机关三种监督，是具有法律效力的监督；社会监督是国家监督的重要补充，体现了人民直接参加国家管理、行使当家作主的权力，虽然不具有法律效力，但发挥着非常重要的作用，如社会舆论监督、新闻媒体监督、群众监督等。建立严密的法治监督体系，要以约束公权力为重点，《决定》强调要“强化对行政权力的制约和监督”以及“加强对司法活动的监督”。严密，还意味着监督必须是全方位的，绝不能出现法治监督方面的空白，要把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督形成一个监督整体，形成一个完整合力。

　　有力的法治保障体系是建设法治体系的屏障

　　有力的法治保障体系，是现代法治最终得以实现的社会基础。坚持党对法治建设的领导，是社会主义法治最根本的保证，要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面。各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，对法律怀有敬畏之心，不能以言代法、以权压法、徇私枉法。其次，健全法治保障体系还必须加强队伍和人才建设。全面推进依法治国，急需一支正规化、专业化、职业化的高素质法治队伍，要加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才的交流渠道，同时创新法治人才培养机制，培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。

　　完善的党内法规体系是建设法治体系的需要

　　党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。将党内法规体系纳入法治体系建设，是党坚持依法执政、实现党的执政方式领导方式法治化现代化的重大抉择。完善的党内法规体系，应该是适应全面推进依法治国需要的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布，这是我们党历史上第一次提出在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。有了党规党纪，就要严格遵守，把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。

　　（作者系阳江市委常委、宣传部长、教授）

 

　　张浩：切实提高领导干部法治思维和依法办事能力

　　新的历史条件下党员干部特别是各级领导干部素质能力新内涵

　　全面推进依法治国，需要全党全社会共同努力，关键在于各级领导干部的态度、决心和行动。党的十八届四中全会明确要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”，并强调“高级干部尤其要以身作则、以上率下”。这一要求，着眼于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家这一重大战略部署，突出了党员干部在全面推进依法治国中的重要地位和作用，赋予了新的历史条件下广大党员干部特别是各级领导干部素质能力新内涵。

　　提高领导干部法治思维和依法办事能力是全面推进依法治国的必然要求

　　领导干部作为执掌党的执政权和国家立法权、行政权、司法权等公权力的特殊群体，是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，在建设社会主义法治国家的实践中担负着重要的责任。领导干部能不能推动和确保秉公执法、公正司法，直接关系到法治权威的树立，关系到法治秩序的形成和法治建设的成效。各级领导干部的法治观念如何，能不能坚持依法办事，也对全社会具有榜样引领和示范带动作用。只有各级领导干部牢固树立法治理念，自觉在宪法法律范围内活动，才能形成良好的法治风尚，影响和带动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，才能把全面推进依法治国各项目标任务落到实处。

　　从总体上讲，当前党员干部法治观念不断增强，依法办事能力不断提高，但与全面推进依法治国的要求还存在着不适应、不符合的问题，领导干部不懂法、不敬法、不守法的现象依然存在。现实生活中，一些领导干部特权思想严重，个人意志至上，将权力凌驾于法律法规之上，以言代法、以权压法、徇私枉法；有的把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，就是没有抓在手上；有的对别人的法律要求严，将自己置于法律约束之外，法律装在手电筒里，只照别人不照自己等。这些问题表明，提升领导干部的法治思维和依法办事能力是全面推进依法治国进程中一项重大而紧迫任务。

　　领导干部要以身作则带头提高法治思维和依法办事能力

　　各级领导干部要不断增强责任感和使命感，带头学法、知法、守法，养成依法办事的习惯，提高依法办事的能力和水平，努力成为善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的行家里手。

　　一是要带头学习法治知识。要守法用法，首先要懂法，明白法律对权利、义务范围的界定，一方面要掌握自身的权力范围，不越权，不滥权；另一方面要清楚他人的权利范围。这就需要领导干部主动学习宪法和法律，对于与职责范围密切相关的法规制度要稔熟于心，知道哪些是应该做和不应该做的，应该做的要做到什么程度，进而为提高法治思维和能力奠定认知基础。二是要牢固树立法治理念。领导干部要树立坚定的法治理念，以信念上的坚定带动行为上的自觉，以行为上的自觉维护法治的尊严。要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，用法律来约束自己，用法律来规范行为，自觉按法律设定的程序施政。三是要积极运用法治方式。领导干部在面临多种解决问题方式时，首先要把合法性作为优先选项，研判解决问题的方式是否符合法律规定、法治精神，自觉运用法治方式开展工作，在不断学习、思考和实践中提高法治思维和依法办事能力。四是要自觉接受监督。

　　营造领导干部提高法治思维和依法办事能力的良好外部环境

　　实践证明，仅仅靠领导干部通过自身努力来实现以身作则带头提高法治思维和依法办事能力是不够的，还必须营造一个有利于领导干部以身作则带头提高法治思维和依法办事能力的良好外部环境。一是强化制度建设，完善法制体系。通过健全实体性制度和完善程序性制度，既规定应该怎么做，又明确违反法规的处理措施，不断构建完善系统完备、程序严密、规范有效的法律法规体系。二是建设法治文化，营造法治氛围。要加强法治文化建设，强化正面典型的引导作用，把检查学习和遵守法规制度情况作为党内组织生活的重要内容，营造浓厚的法治氛围，使法治成为一种文化自觉。三是优化政绩考核体系，形成正确用人导向。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。四是加强监督管理，确立法治权威。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。对于不依法执政和行政，给国家、社会和公民利益带来重大损失的领导干部，要严格追究其行政责任和法律责任。

　　（作者系中共广东省委党校党史党建部副教授、博士）